全国人大：更好统筹特种设备发展与安全

锅炉是发电和供热系统的“心脏”，压力容器和压力管道是石油化工行业的关键设施，长输油气管道是国家生命线工程，燃气压力管道和气瓶进入千家万户，电梯是日常生活中不可或缺的代步工具……特种设备是装备制造业的重要组成部分，是工业生产和人民群众生活必不可少的基础设施，在国民经济发展中具有举足轻重的地位。

为贯彻落实党中央关于加快建设制造强国、质量强国战略部署，推动特种设备安全法的贯彻实施，在特种设备安全法颁布十周年之际，全国人大常委会对特种设备安全法实施情况开展了检查。6月26日，全国人大常委会执法检查组关于检查特种设备安全法实施情况的报告提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。

常委会组成人员一致认为，全国人大常委会对特种设备安全法实施情况开展检查恰逢其时，对贯彻落实党的二十大报告提出的推动高质量发展，加快建设制造强国、质量强国，建设更高水平的平安中国，不断实现人民群众对美好生活的向往，具有十分重要的意义。大家普遍表示，报告坚持问题导向，客观全面总结了法律实施的成效和问题，提出了有针对性的意见建议，是一份务实的好报告。在分组审议中，与会人员热烈讨论，围绕报告中的相关内容提出了真知灼见，并建议及时启动特种设备安全法修法工作。

提升装备制造竞争力，推动产业高质量发展

特种设备是推动高质量发展的重要抓手。特种设备是补齐产业链短板弱项，加快传统产业转型升级，提升我国装备制造竞争力的重要着力点，是新时代贯彻新发展理念，推动创新驱动发展，实现绿色低碳转型的重要切入点，是保障人民群众生产生活安全，满足人民日益增长的美好生活需要的重要支撑点，是促进工业化和数字化融合，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要落脚点。

报告显示，特种设备安全法颁布实施以来，国务院及地方各级政府深入贯彻实施特种设备安全法，对特种设备的生产、经营、使用、检验、检测等严格依法监督管理，各项管理制度和工作机制不断健全，特种设备产业快速发展，特种设备安全形势持续改善，法律实施取得了积极成效。

“特种设备安全法自2014年实施以来，取得效果是非常好的。特种设备安全既关系到国计民生，又关系到细微的社会稳定和社会安全。既有关系生产高质量发展的一些特种设备，比如化工、火车、电梯、轻轨等等，又有涉及老百姓安全的特种设备，比如煤气罐、液化气罐等等。”史耀斌委员肯定了法律实施的积极成效，同时也提出，特种设备安全法尽管取得了很好的效果，但是还要继续加大严格执法力度，适时修改特种设备安全法。

“对于特种设备安全法的实施，还有重安全监管、轻产业发展的情况。”分组审议中，安立佳委员认为，在生产环节，通过提升产品质量来降低安全隐患，也是非常重要的发展方向。所以，对于特种设备产业发展，还要在政策机制、法律法规和市场准入等方面给予一定的支持，以促进特种设备产业的高质量健康发展，从根本上消除事故隐患。对此，翁杰明委员也指出，某些特种设备是高端装备的重要组成部分。要重视特种设备的高质量发展，以此提升特种设备的安全水平。

全国人大社会建设委员会委员鹿新弟关注到了报告第三部分中有关产业发展存在短板弱项的问题。他表示，“报告里提到，特种设备关键零部件仍需进口，核心技术自主可控能力欠缺，产业基础相对薄弱”。他指出，这么多卡脖子的技术，需要国家加大扶持力度，从政策税收、研发费用上给予支持。基础性的国之重器需要国家出台政策来引领。国家的利益高于一切，企业应当提高责任意识，国家也应该给予好政策解决企业的困难，这样才能达到双赢。

沈金龙委员表示，该部法律的总则是从过去的侧重安全生产的角度提出的，对制造强国和高质量发展的法治引领不足。特种设备安全法作为支撑质量强国、制造强国、高质量发展的重要法律，需要与时俱进、修改完善。

强化监管压实责任，促进高水平安全

特种设备是落实总体国家安全观的重要支撑。安全生产是发展红线，特种设备量大面广，社会关注度很高，事关国家安全和社会稳定。

报告显示，特种设备安全状况持续改善。与2013年相比，2022年特种设备事故起数、死亡人数、万台特种设备死亡率分别下降了52.4%、65.1%、84.8%，法律施行后的十年间未发生重特大特种设备事故，安全形势持续改善。

吕世明委员表示，对特种设备安全，要从源头治理。从设计、生产、制造包括运输以及日后的维护、检修管理、定期检验等全过程全链条闭环。“要从源头保证高质量、高水准、高效能，特别要加大这方面的意识，还有科技投入。我们的科技资金有限，考虑从小切口保证科技研发、制造的资金。也要定期根据实际修正标准、完善标准，提升标准的与时俱进、守正创新，特别是对强制性的标准要有力度，可以说是零容忍的、一票否决的，包括国家的一些认证、认可力度都要加大，使监督与监管执法行为并重。”吕世明说。

在特种设备监管方面，报告指出，特种设备安全法颁布实施以来，相关部门建立健全工作机制，严格依法履职，落实法律责任，为特种设备安全提供有力的体制机制保障。监管部门着力提升监察人员查处违法行为和检验人员排查设备隐患的能力，监察机构和检验机构相互配合，风险防控水平不断强化。

“特种设备使用不规范，发生重大安全事故，也是当前安全生产领域中重大的安全风险源，影响人民群众生命财产安全。最近发生的燃气行业重大安全事故，又一次印证了这一点。所以加强特种设备安全法的执法检查非常必要，应该长期坚持。”蒋卓庆委员建议对特种设备实行强制性定期检验检查制度。尤其要对特种设备作业人员未取得合格证书上岗操作的行为加强执法检查。对违法违规上岗操作的，除了规定对使用单位进行处罚外，还要对作业人员加大处罚力度。

根据今年3月国家市场监督管理总局发布的2022年全国特种设备安全状况的通告中的数据，杨振武委员指出特种设备安全事故发生的领域和环节比较集中的现象，建议有关部门对重点领域和关键环节，加强事前事中监管，开展持续监督、跟踪监督，不断降低事故发生和死亡人数，切实保障人民生命财产安全。

“很多安全事故的发生，都与操作不当、不规范有关。”甄占民委员建议，应当从实际情况出发，在健全相关法律规章的同时，加大安全意识、安全知识教育和操作规范、操作标准的普及。

健全住宅电梯综合治理，让人们不再“上下为难”

“电梯每天运送乘客超过20亿人次。”谈及电梯安全的重要性，程学源委员将电梯比喻为一台小型直升飞机，“很多时候我们坐在电梯里面没有这个感觉，实际上十几二十个人挤在里面，它就是一台小型的直升飞机，安全非常重要。”

近年来，老旧住宅电梯老化问题已逐步显现，如浙江、福建使用15年以上老旧电梯分别达8.6万台、3.2万台，分别占本省电梯总量的9.7％、9.5％。住宅电梯安全隐患不容忽视。

谁对电梯的更新改造负责？据了解，目前，住宅电梯使用管理的责任主体不够明晰。住宅电梯归全体业主共有，使用管理涉及业主、业委会、物业公司、维保单位等多个主体，电梯管理上易相互推诿，无法有效落实安全责任。

谈及责任承担主体的划分，报告提出针对性建议，明确住宅电梯管理责任主体。研究明确电梯制造企业对电梯质量安全终身负责制；探索建立住宅领域专业电梯运营管理组织形态，保障公共设施长期安全可靠运行。

拆除、购置、安装、改造、重大修理……老旧电梯改造的方方面面都需要钱。报告提出建立更新改造资金长效机制。探索住宅维修资金引入电梯保险；对产权不清等历史遗留问题的老旧住宅电梯，属地政府在政策、资金上给予支持，破解老旧住宅电梯更新改造费用难题。同时，还要加强电梯年度自行检查、自行检测和定期检验等隐患排查和风险评估，指导各地优先住宅专项维修资金管理制度，将老旧电梯评估结果作为住宅维修资金申请使用的依据之一。

为解决居民“上下为难”的问题，老旧住宅加装电梯的需求与日俱增，既有住宅加装电梯也仍需破题。但在电梯加装过程中，业主对资金来源、费用分摊比例等意见分歧较大；加装电梯的井道、井道和房屋之间连接等缺少相应技术规范及监管的要求，有的地方没有监管措施；老旧小区多无物业管理，无法落实安全管理责任，保障电梯安全运行。

对此，报告提出，有序推进既有住宅加装电梯。加强协调引导，通过自下而上的民意协商推进既有住宅加装电梯，建立相关职能部门联合审批、监督和验收机制，把好加装电梯相关建筑或构筑物的本质安全关。查处在用于经营服务的自建房中违规使用电梯的问题。

“现在多是高楼、低层别墅，电梯、中央空调等特种设备已进入千家万户。”郑功成委员表示，要高度重视住宅、居民小区中特种设备的安全问题，在下一步修法中应重点考虑并作出相应的法律规制。

值得一提的是，执法检查组在上海开展执法检查时还组织了抽查暗访，随机抽取了两个老旧住宅电梯更新改造小区进行了实地走访，围绕“安全”展开了细致深入的调查了解。夏光委员直言，针对社会反映强烈的老旧小区电梯问题，检查组进工厂、进车间、进小区，工作深入扎实，突出问题导向，以很高的政治站位依法开展检查，取得了实实在在的效果。

加强智慧监管，进一步提升监管效能

我国是世界特种设备使用第一大国。数据显示，2022年全国特种设备总量达1955.25万台，与法律施行前的2013年相比实现数量翻番，年均增长100万台。

但面对快速增长的监管对象，特种设备监管效能仍需进一步提升，如监管手段难以适应特种设备发展新形势、风险预警能力建设有待提升、基层监管力量不足、检验机构支撑不够等。

进一步提升监管效能，离不开创新安全监管手段。

在执法检查调研过程中，安立佳发现，化工设备、压力容器、压力管道等需要动态监管的特种设备，如果仍然采用传统的监管方式，已经无法满足当前的发展需要。他建议，在政策上，鼓励、提倡、支持特种设备生产经营和使用单位，充分应用数字化、物联网、大数据等技术手段。在行业标准上，充分考虑科技赋能作用的发挥，以不断创新提升监管工作质效。

翁杰明认为，全面加强特种设备安全监管的信息化智能化监管，是当前提升监管能力，解决专业人员不足的一个重要举措。与此同时，蒋卓庆建议，各级政府主管部门要运用数字化、智能化的手段和措施，建立信息化的平台和智能化的系统，加强对特种设备日常运行情况的监管。

特种设备量大面广，更应注重防患于未然。在固有风险不断积累和新风险新挑战不断出现的双重压力下，特种设备风险识别分析的及时性、精准性还需要进一步提高。报告提出，全面推进特种设备双重预防机制建设，完善风险管理，常态化开展风险辨识、评价，制定预防措施。建立特种设备应急指挥协调系统，提高应急处置水平。

“在理顺监管体制方面探索建立政府一体化的综合监管机制。”王红委员建议，由本级政府授权市场监管部门或者应急部门统筹相关力量，更有效率地处置风险隐患，守护人民群众安全。

为进一步提升监管能力，报告还提出要加强队伍建设保障，加强监察队伍专业化职业化建设，加大培训力度，强化安全监管专业属性。同时，强化特种设备检验机构的技术支撑能力。

“现在有一种错误的认识，误以为特种设备就是某个部门管的。其实，没那么简单，关键是提高大家的安全意识。”程学源建议，要压实各方责任：一是地方政府的监管责任，包括报告里提到的要有足够的有专业知识的监管人员以及监管制度，包括安全标准的推行等；二是制造企业的质量责任；三是检测机构的质量把关责任；四是使用单位的安全责任，即业主的使用安全责任。

加强法治保障，适时修改特种设备安全法

“在检查过程中，不少地方和部门提出，法律责任一章部分规定的处罚过轻，已不足以对违法行为形成有效震慑。”作为检查组成员，沈金龙参加了这次特种设备安全法执法检查。在他看来，由于技术发展和新兴产业链兴起，法律的名称、内容以及适用范围已经不能完全覆盖现实需要。

据了解，在监管实践中，对锅炉等高耗能特种设备既要考虑安全，也要考虑节能减排以及对环保的贡献。特种设备安全法明确了节能环保的原则要求，但缺少详细规定，不利于形成高耗能特种设备安全、节能、环保和双碳 “四位一体”监管工作格局。

特种设备安全法部分法律制度亟需补充完善。“特种设备安全法制定于2013年，至今没有修改过，部分条款已不适应现实需要。”杨振武指出，要落实党中央关于深化改革的决策部署，全面梳理改革成果，把实践证明行之有效的改革举措，以法律形式固定下来。他建议，未来修法时全面梳理相关法律法规，统筹考虑法律之间的关系，确保协调统一。同时，借鉴安全生产法经验，重点对特种设备安全法的各方面责任加以细化完善，为统筹发展和安全提供有力法治保障。

“为了保证安全生产，保证高质量生产，保证居民的生活稳定安全，迫切需要作出一些与时俱进的修改和完善。”史耀斌建议，要尽快思考规划如何进一步完善修订特种设备安全法，包括实施范围、特种设备的界定，以及特种设备在使用管理过程中一些具体方式、规程等等。还要关注高质量发展过程中的新兴领域，比如新能源、生物技术等战略产业。

针对鼓励科技创新缺少配套激励制度、缺陷特种设备召回制度需要细化完善等问题，报告提出加快相关标准修订。建立以强制性标准为主体的特种设备安全标准体系，解决标准缺失、老化和标准规则不协调、不兼容的问题。优化行业标准、企业标准等，提升特种设备相关技术门槛，以高标准引领产业发展。同时，支持指导地方对电梯、燃气瓶等单项特种设备开展“小切口”立法，发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用。

何新委员表示，要根据这次执法检查发现的突出问题和各方面的意见，抓紧修订特种设备安全法和相关的法律，增强法律体系的统一性、协调性。与此同时，特种设备量大面广，社会关注度高，事关国家安全和社会稳定，要进一步加大对特种设备安全法和相关法律的宣传和执法力度。